Риск ориентированный подход

Впервые понятие риск-ориентированного подхода при проведении проверок появилось в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 30.10.2017; далее — Федеральный закон № 294-ФЗ) в связи с принятием Федерального закона от 13.07.2015 № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”», который вступил в силу 14.07.2015.

По общему правилу, согласно ч. 2 ст. 2 названного Федерального закона № 246-ФЗ, риск-ориентированный подход при проведении государственного контроля (надзора) применяется с 1 января 2018 г. Однако Правительство РФ вправе определить отдельные виды государственного контроля (надзора), которые с применением риск-ориентированного подхода могут осуществляться до 1 января 2018 г.

ЧТО КОНТРОЛИРУЮТ С ПРИМЕНЕНИЕМ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА

Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (в ред. от 22.07.2017) утверждены:

• Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности (далее — Правила);

• перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода (далее — Перечень).

В п. 4 Перечня назван федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 (в ред. от 16.02.2017) утверждено Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее — Положение).

Федеральный государственный надзор в сфере труда с применением риск-ориентированного подхода проводится в отношении работодателей — юридических лиц (организаций) и физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей.

КТО ОПРЕДЕЛЯЕТ КАТЕГОРИЮ РИСКА ИЛИ КЛАСС ОПАСНОСТИ

При применении риск-ориентированного подхода к проведению проверок соблюдения требований трудового законодательства деятельность работодателей (организаций, индивидуальных предпринимателей) относится к определенной категории риска в соответствии с Правилами.

В соответствии с п. 18 Положения отнесение деятельности организации или индивидуального предпринимателя к категории риска осуществляется:

• решением главного государственного инспектора труда Российской Федерации (его заместителя) — при отнесении к категории высокого риска;

• решением главного государственного инспектора труда в субъекте Российской Федерации (его заместителя) — при отнесении к категориям значительного, среднего и умеренного риска.

Перечень категорий риска или классов опасности, применяемый при осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), включает от 3 до 6 категорий риска или от 3 до 6 классов опасности из числа категорий риска и классов опасности.

Категории риска и классы (категории) опасности приведены в Приложении к Правилам.

КАК РАССЧИТЫВАЮТ КОЭФФИЦИЕНТ УСТОЙЧИВОСТИ ДОБРОСОВЕСТНОГО ПОВЕДЕНИЯ

При расчете показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда для организаций или индивидуальных предпринимателей учитывается коэффициент устойчивости их добросовестного поведения, связанного с исполнением обязательных требований (Ку). Этот коэффициент рассчитывается для каждого работодателя исходя из наличия:

• несчастных случаев, признанных связанными с производством;

• задолженности по заработной плате;

• назначенных административных наказаний за нарушение обязательных требований в сфере труда.

Индивидуальные коэффициенты рассчитываются на основании:

• данных ведомственной отчетности о результатах проверок, представленных территориальными органами Роструда за три года, предшествующих текущему. В ведомственной отчетности о деятельности трудовых инспекций в субъектах Российской Федерации содержатся сведения об административных правонарушениях, в том числе возбужденных органами прокуратуры;

• сведений о травматизме за три года, предшествующих текущему;

• сведений о задолженности по заработной плате за предшествующий год.

КАК ЧАСТО ПРОВОДЯТСЯ ПЛАНОВЫЕ ПРОВЕРКИ

Плановые проверки в отношении деятельности организации или индивидуального предпринимателя в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска проводятся со следующей периодичностью:

• для категории высокого риска — один раз в два года;

• для категории значительного риска — один раз в три года;

• для категории среднего риска — не чаще чем один раз в пять лет;

• для категории умеренного риска — не чаще чем один раз в шесть лет.

В отношении организации или индивидуального предпринимателя, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

КАКИМ СПОСОБОМ ОРГАНИЗАЦИИ УЗНАТЬ СВОЮ КАТЕГОРИЮ РИСКА

На официальном сайте Роструда до 1 июля года, предшествующего году проведения плановых проверок, размещается и поддерживается в актуальном состоянии следующая информация об организациях или индивидуальных предпринимателях, деятельность которых отнесена к категориям высокого и значительного рисков:

• полное наименование юридического лица (организации), фамилия, имя и отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя;

• основной государственный регистрационный номер (ОГРН);

• индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН);

• место нахождения юридического лица или индивидуального предпринимателя;

• место осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

• указание на категорию риска, дата принятия решения об отнесении деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя к категории риска.

В настоящее время на официальном сайте Роструда опубликованы следующие перечни работодателей:

• Перечень работодателей, деятельность которых отнесена к категории высокого риска;

• Перечень работодателей, деятельность которых отнесена к категории значительного риска.

Приказом Роструда от 14.06.2017 № 350 утвержден перечень работодателей — юридических лиц и работодателей — физических лиц, зарегистрированных в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей и осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, отнесенных к категории высокого риска.

Указанными выше перечнями будут руководствоваться трудовые инспекции при проведении проверок работодателей.

Таким образом, узнать свою категорию риска работодатель может, обратившись:

• к перечням организаций или индивидуальных предпринимателей, деятельность которых отнесена к категориям высокого и значительного рисков, размещенным в интернете на официальном сайте Роструда;

• с письменным запросом в Федеральную службу по труду и занятости. По запросу работодателя Роструд должен предоставлять информацию о присвоенной его деятельности категории риска.

МОЖЕТ ЛИ ИЗМЕНИТЬСЯ КАТЕГОРИЯ РИСКА

Отметим, что Положение предусматривает возможность понижения либо повышения категории риска, присвоенной работодателю (организации, индивидуальному предпринимателю), по результатам проведенной в отношении него плановой проверки.

В случае отсутствия назначенных административных наказаний за нарушение обязательных требований в сфере труда по результатам плановой проверки принимается решение о понижении категории риска, присвоенной деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, до следующей категории риска.

При наличии смертельного несчастного случая, признанного связанным с производством, за три года, предшествующих текущему, категория повышается до высокого риска.

В случае пересмотра решения об отнесении деятельности организации или индивидуального предпринимателя к одной из категорий риска, решение об изменении категории риска на более высокую категорию принимается должностным лицом, уполномоченным на принятие решения об отнесении к соответствующей категории риска.

Решение об изменении категории риска на более низкую принимается должностным лицом, которым ранее было принято решение об отнесении работодателя к категории риска. Такое решение с приложением документов и сведений, на основании которых оно было принято, направляется должностному лицу, уполномоченному относить работодателя к соответствующей категории риска.

При отсутствии решения об отнесении к определенной категории риска деятельность работодателя (организации или индивидуального предпринимателя) считается отнесенной к категории низкого риска.

Кроме того, предусмотрен заявительный характер изменения присвоенной ранее категории риска: работодатель может сам подать в трудовую инспекцию соответствующее заявление.

Простыми словами 14 марта 2018 Г. 15:28,

В начале марта в послании Федеральному Собранию Владимир Путин заявил, что систему контроля и надзора в течение двух лет необходимо перевести на риск-ориентированный подход. На данный момент проходит контрольно-надзорной деятельности, она была утверждена в декабре 2016 года, срок реализации – до 2025 года.
Что такое этот риск-ориентированный подход? Расскажем в новом тексте Milknews в рубрики «Простыми словами”.
Риск-ориентированный подход применяется в контрольно-надзорной деятельности и предполагает снижение количества государственных проверок в зонах, где риск нарушений меньше. Таким образом он должен снизить административную нагрузку на добросовестные предприятия.
Суть риск-ориентированного подхода в любой сфере заключается в снижении рисков: контроль в зонах повышенного риска растет, а в более безопасных зонах — снижается или отсутствует. Это позволяет вовремя принимать необходимые меры там, где это необходимо и в значительной мере экономить ресурсы. Таким образом, ресурсы распределяются неравномерно, в зависимости от риска, причем это влияет как на частоту, так и на глубину проверок.
Как это работает сейчас?
На данный момент риск-ориентированный подход проявляется в том, что в отношении небольшого компании надзорный орган может ограничиться самой простой процедурой оценки рисков, а к большим учреждениям будет применяться более комплексная проверка.
Сам подход к управлению рисками изначально появился в финансовом секторе, деятельность участников которого предполагает значительные риски – банки, страховщики, инвестиционные фонды стремятся управлять ими для установления цен на свои услуги. Ставки по кредитам, стоимость ценных бумаг и размеры страховых премий напрямую зависят от рисков, которые берет на себя компания.
Благодаря изначальной схожести работы отделов управления рисками в финансовых компаниях и служб внутреннего контроля риск-ориентированный подход внедрился сначала в традиционный аудит, а затем и в прочие виды контроля и надзора, в том числе в государственный.
Одновременно с этим произошло упрощение системы – если в финансовом секторе используются экономико-математические модели просчета рисков с точностью до десятых процента, то в других областях достаточно разделить риски на группы опасности, что мы и видим сейчас в деятельности контрольных ведомств.
Где это прописано?
Применение подхода при организации государственного контроля закреплено в статье 8.1 от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Основная его цель – оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении госконтроля, снижение издержек для тех, кого контролируют и повышение результативности проверок.
Для реализации подхода в государственном надзоре используется следующая классификация уровней опасности:

  • низкий,
  • умеренный,
  • средний,
  • значительный,
  • высокий,
  • чрезвычайно высокий.

Это базовая модель, ведомства могут «подстраивать” ее под себя, видоизменяя. Отнесение к той или иной категории рисков зависит от вероятности негативных последствий, масштаба их распространения, а также трудности их разрешения. Если объект относят к чрезвычайно высокому, высокому и значительному классу опасности, орган госконтроля размещает информацию о нем на сайте – так проявляется обещанный принцип открытости, исключающий «заказные» проверки.
Как подход меняет работу ведомств?
Россельхознадзор
В деятельности Россельхознадзора риск-ориентированный подход используется в государственном земельном контроле, карантинном фитосанитарном контроле, а также к ветеринарном надзоре и ветконтроле на границе.
В своем Заместитель руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Николай Власов отмечает, что ведомство готовилось к реформе и еще в 2007 году задалась вопросом оптимизации контрольно-надзорной деятельности, однако не смогло избежать трудностей при переходе.
Первой проблемой стали критерии оценки риска: было неясно, в каком случае применять выборочную проверку, а в каком проводить тотальный контроль.
Второй проблемой стал доступ к данным об организациях – до реформы не было системы регистрации предприятий как имущественного комплекса, была только система регистрации предприятий как субъектов хозяйственной деятельности. В связи с этим у надзорного органа возникала проблема, когда у большого аграрного холдинга с множеством площадок (к каждой из которых применяются отдельные методы контроля) был один ИНН, и было сложно контролировать виды деятельности в реестре.
С сентября 2017 года риск-ориентированный подход применяется при проверке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отношении земель сельхозназначения, для них устанавливаются критерии отнесения объектов государственного надзора к определенной категории риска, периодичность проведения плановых проверок в зависимости от присвоенной категории. Введены три категории риска: средняя, умеренная и низкая.
В отношении земельных участков, отнесенных к средней категории риска, устанавливается периодичность проведения плановых проверок не чаще чем один раз в три года. Периодичность проведения плановых проверок для земельных участков категории умеренного риска, – не чаще чем один раз в пять лет, а в отношении участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.
За 2017 год Россельхознадзор разработал вышеперечисленные критерии, утвердил их, а также подготовил обоснование отнесения объектов к категориям в соответствии с базовой моделью определения критериев и категорий риска.
Для развития применения риск-ориентированного подхода в сфере земельного надзора Россельхознадзор дорабатывает информационную систему «Цербер» для создания и ведения реестров поднадзорных объектов. В текущем году плановые проверки юрлиц и ИП уже сформированы с учетом критериев риска.
Также ведомством применяется форма проверочного листа – списка контрольных вопросов, предъявляемых к проверяемому. На их основе юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может самостоятельно, еще до проверки оценить соответствие объекта к классу опасности.
Указанная форма проверочного листа утверждена приказом Россельхознадзора от 18.09.2017 № 908 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору при проведении плановых проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора», приказ вступил в силу в декабре 2017. С этого момента Россельхознадзор и его территориальные управления применяют проверочные листы во всех плановых проверках.
Роспотребнадзор
Роспотребнадзор одним из первых федеральных органов исполнительной власти в 2014 году приступил в внедрению риск-ориентированного надзора. Количество проведенных Роспотребнадзором проверок с 2008 по 2015 год сократилось в 4 раза: с более чем 1 млн. проверок до 265 тысяч (количество плановых проверок снизилось в 7,5 раз, внеплановых — в 2,2 раза).
Проект соответствующего правительственного постановления на Едином портале для размещения проектов НПА.
В отношении проверяемых при расчете риска учитывается:

  • гигиеническая значимость,
  • законопослушность (количество выявленных правонарушений),
  • население, находящееся под воздействием,
  • объемы выпускаемой продукции или оказанных услуг и т. д.

Выявление большого количества правонарушений автоматически повышает класс опасности поднадзорного объекта, т.е. уровень опасности зависит не только от соответствия критериям.
Распределение объектов по категориям рисков в деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей происходит следующим образом:

  • в случае если показатель потенциального риска причинения вреда в имущественном выражении составляет более 10 млн. руб., то организации или ИП будет соответствовать чрезвычайно высокий риск;
  • в случае если показатель потенциального риска причинения вреда составляет от 1 млн. руб. до 10 млн. руб., — высокий риск;
  • от 100 тыс. руб. до 1 млн. руб. — значительный риск
  • от 10 тыс. руб. до 100 тыс. руб., — средний риск;
  • от 1 тыс. руб. до 10 тыс. руб. – умеренный риск;
  • менее 1 тыс. руб. – низкий риск.

Плановые проверки в отношении юрлиц и ИП будут проводиться в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска со следующей периодичностью:

  • для категории чрезвычайно высокого риска — один раз в календарном году;
  • для высокого риска — один раз в 2 года;
  • для значительного риска — один раз в 3 года;
  • для среднего риска — не чаще чем один раз в 4 года;
  • для умеренного риска — не чаще чем один раз в 6 лет.

В отношении категории низкого риска плановые проверки Роспотребнадзора не проводятся.
Как это работает в мире?
Основная концепция внедрения РОП в других странах мира не отличается. На первоначальном этапе разрабатывается нормативная база и инструментарий надзора, этап разработки предполагает стратегическое планирование и риск-ориентированные документы для всех отраслей, а этап реализации подразумевает регулярную актуализацию нормативной базы и оценку результатов.
Частыми проблемами, с которыми сталкивались страны ЕС при переходе к риск-ориентированному подходу, оказались недостаточно проработанная нормативная база и одновременное использование старых и новых нормативных документов, а также нечеткая стратегия и неориентированное на риск планирование.

Основная идея риск-ориентированного регулирования – нельзя регулировать и контролировать все эффективно, полный контроль экономически нецелесообразен.

США
В соответствии с американской , контроль за выполнением обязательных требований должен проходить следующим образом: при первом нарушении предприятию выносится предупреждение, устанавливаются сроки на исправление ситуации и производится повторная проверка. При втором – штраф, если нарушение не устранено. При последующем нарушении производится временная приостановка деятельности, а далее объект или предприятие закрывается.
Дания
На примере Дании эксперт Международной Финансовой Корпорации (IFC) Гордана Ристич , что для поиска источника проблем в контрольно-надзорной деятельности рынка пищевых продуктов используется цепочка прослеживаемости «от фермы до прилавка», и, если проблемы выявляются в одном из звеньев цепочки, контрольно-надзорным органам следует связаться с ответственной стороной для проведения проверки.
Контроль также производится по 5 группам опасности, но в Дании существуют и т.н. элитные группы – стандартная частота проверок составляет 0,5 в год (т.е. раз в 2 года), и если в последних 4 отчетах с результатами проверок не предусматривалось штрафных санкций, компания получает статус элитной и количество проверок относительно нее сокращается (с 5 до 3 в самой высокой группе риска и с 3 до 1 в высокой). Кроме того, приятным бонусом для компании становится то, что она может использовать значок своего элитного статуса в маркетинге, например, в рекламе или маркировке.
В ноябре 2017 Всемирный Банк провел семинар по риск-ориентированному подходу, в ходе семинара профессор Гордана Ристич представила доклад об индикаторах риска для санитарно-эпидемиологического надзора.
В первую очередь, эффективность зависит от правильного анализа реальных угроз, возникающих на проверяемых объектах. Так, например, пищевые производства должны иметь разные уровни риска в зависимости от методов обработки продуктов и потенциальной опасности для потребителя.
«Два идентичных предприятия будут иметь разные риски из-за различной продукции. Свежее молоко опасней пастеризованного», — сказала Ристич.
Согласно международной практике, административные меры, применяемые надзорными органами, должны быть гибким инструментом воздействия. Предприятия должны получить определенное время на устранение нарушений и уже затем, в случае дальнейшего несоблюдения требований, быть наказаны.
Эксперт также указала на важность подготовки инспекторов. По словам Ристич, «современный инспектор должен знать о хороших практиках, умениях, технологиях. Во время проверки он должен оценивать как инфраструктуру, так и процессы”.
Относительно проверочных листов эксперт подчеркнула, что чек-листы должны удобным инструментом выявления рисков, а не простым копированием законодательных норм. То, как на предприятии происходят процессы, важнее формальной оценки инфраструктуры.
В целом, в практике внедрения РОП в ЕС пришли к выводам, что инспекционный контроль может стимулировать компании, а может и производить обратный эффект – продолжительные и частые проверки с целью выписывания штрафа не могут улучшить результаты деятельности компании.
Оценки
В целом, конечно, со стороны реформа выглядит позитивным изменением, облегчающим жизнь бизнесу. Заместитель министра экономического развития, один из инициаторов перехода к РОП Савва Шипов на Российском экономическом форуме рассказал, что решение о проведении проверки должно приниматься не конкретным инспектором, а на основании степени риска, пояснил Шипов.

«Например, поступает жалоба о каких-то нарушениях. Необходимо оценить, какие требования нарушаются, насколько нарушение несет за собой опасность — причинение вреда жизни, здоровью, имуществу, насколько можно доверять источнику информации и так далее. Поэтому мы считаем, что внеплановые проверки постепенно должны переходить на риск-ориентированный подход, и если срабатывают индикаторы, что риск действительно высокий, тогда проверка проводится, если нет, то проверка не нужна», — рассказал Шипов.
Однако у представителей бизнеса и потребительских обществ реформа вызвала разную реакцию.
Дмитрий Янин, Председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) в разговоре с Milknews раскритиковал проводимую реформу и связал изменения с нежеланием финансировать контрольные органы.
«На мой взгляд, реформа КНД была инициирована от безысходности. Это связано с нежеланием государства финансировать эффективный надзор, нежеланием обеспечивать компенсационные пакеты надзорным органам, зарплаты и социальные гарантии проверяющим.
Инициаторы реформы исходят из того, что, по их мнению, любой проверяющий — взяточник и коррупционер, и честно работать за 25-30 тысяч рублей инспектор не может. Поэтому вместо инициирования повышения уровня зарплат у служащих и отслеживания адекватности трат ведомств, у нас более 10 лет реализуется стратегия по усложнению деятельности контрольно-надзорных органов.
Главный документ – закон о контроле юрлиц при осуществлении КНД – фактически снизил эффективность контрольно-надзорных мероприятий. Ни в одной стране ЕС мы не нашли практики, когда организацию предупреждают о внеплановой проверке за сутки – таких ограничений нигде нет, потому что после предупреждения посылать госчиновников на проверку неэффективно. Чиновники-реформаторы, инициировавшие вместе с крупным бизнесом и надзирающими органами, достаточно лояльно относятся к мизерным штрафам за обман потребителя и фальсификат, у нас не очень высокие штрафы за нарушения требований технических регламентов. Поэтому тенденция сохраняется, качество и количество надзорных ведомств будет сокращаться, а бизнес продолжит писать правила игры, исходя из условий «не мешайте делать, что хочется».
К остальным изменениям, вроде ранжирования и косметическим изменениям в законодательстве я отношусь спокойно, ключевая проблема – недофинансирование и низкий уровень штрафов, проблемы в законодательстве, отсутствие возможности потребителям через суд массово отстаивать свои интересы (например, в США есть коллективные иски, которые подают общества потребителей, в некоторых странах надзорные органы могут обращаться в суд по поводу не только изъятия продуктов с полок, но и со всего рынка, включая выплату компенсаций)».
Первый вице-президент «ОПОРЫ РОССИИ» Владислав Корочкин рассказал Milknews, что бизнес относится к реформе абсолютно положительно и «участвует в ней самым непосредственным образом”. По мнению Корочкина, плюсы — перестройка взаимоотношений предприятий (причем всех, не только бизнеса) с устаревшей, во многом навязанной внешними агентами парадигмы на современную, более эффективную и менее обременительную как для государства, так и для общества. Минусы заключаются в том, что реформа проходит не так быстро, как это необходимо.
«Те 2-3% дополнительного роста ВВП, которые по оценкам могла бы дать новая система, страна по прежнему теряет. Насколько переход к риск-ориентированному подходу облегчит жизнь предпринимателям? Очень серьезно. Это и снижение количества дорогостоящих плановых проверок, и избавление от многих «экзотических» и парадоксальных обязательных требований, которые, кроме сомнений в адекватности предъявляющих их представителей государства, ничего не давали” — заявил Корочкин.
На вопрос о том, не является ли значительное снижение количества проверок нежеланием государства финансировать надзор, эксперт пояснил, что эффективный контроль можно (и нужно) построить, вообще обходясь без плановых проверок госорганами. «Лучшие мировые практики это наглядно показывают. Тем более сегодня, когда есть тысячи способов обеспечения контроля с помощью разнообразных технических устройств. Кроме того, есть практика страхования и работы Саморегулируемых организаций. Вполне положительная”.

Артем Фальчев 48730 просмотров

AndreyPopov / .com

Методы оценки риска в целях снижения общей административной нагрузки на бизнес активно используются в мировой практике. Они положены в основу применяемого при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности риск-ориентированного подхода, предполагающего зависимость интенсивности проведения мероприятий по контролю (надзору) от категории риска, к которой отнесена деятельность юрлица или ИП.

В России переход от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному с учетом рисков начался несколько лет назад, но риск-ориентированный подход уже зарекомендовал себя как действенный механизм, не только повышающий уровень эффективности деятельности контрольно-надзорных органов за счет оптимального использования ими трудовых, материальных и финансовых ресурсов при проведении контроля (надзора), но и снижающий издержки для бизнеса.

Риск-ориентированный подход является ядром концепции реформирования системы госконтроля (надзора), муниципального контроля в РФ, поэтому его закрепление в недавно принятом Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о госконтроле) было закономерным. И хоть сам термин «риск-ориентированный подход» в документе не встречается, но базовые начала новой системы оценки рисков там прописаны.

Курс на внедрение риск-ориентированного подхода

До внедрения риск-ориентированного подхода модель контрольно-надзорной деятельности обязывала контрольно-надзорные органы осуществлять сплошную проверку подконтрольных объектов с определенной периодичностью, что часто приводило к неэффективному расходованию ресурсов. Вместе с тем количество подконтрольных объектов существенно превышало потенциальные возможности контрольно-надзорного органа по их проверке, что препятствовало обеспечению безопасности результатов деятельности подконтрольных субъектов путем госконтроля. Поэтому в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности и повышения уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности было принято решение о постепенном переходе на риск-ориентированную модель контроля (надзора) – от тотального контроля (надзора) к дифференцированному планированию проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям.

Первое упоминание о риск-ориентированном подходе на уровне федерального законодательства появилось в середине 2015 года. Именно тогда в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» была включена ст. 8.1. «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)». Новая норма предусматривала применение с 1 января 2018 года органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов госконтроля риск-ориентированного подхода как метода организации и проведения госконтроля (надзора), согласно которому выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения контрольных мероприятий ставится в зависимость от отнесения деятельности юрлица, ИП и используемых ими при такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу опасности.

В целях реализации указанной нормы было принято Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ № 806). Им, в частности, предусматривалась апробация нового механизма до 2018 года на трех видах госнадзора – федеральном государственном надзоре в сфере связи, федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре и федеральном государственном пожарном надзоре. Постепенно перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется рассматриваемый подход, расширялся – в настоящее время он насчитывает 27 позиций.

Для понимания конечных результатов работы по внедрению риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности целесообразно ознакомиться с основными ее направлениями и этапами, обозначенными в Паспорте приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21 декабря 2016 г. № 12). Согласно Программе развитие ведомственных систем управления рисками в контрольно-надзорных органах предполагает несколько этапов, связанных с достижением каждого из четырех уровней зрелости ведомственных систем управления рисками, включая:

  • формирование исчерпывающих реестров подконтрольных объектов, установление категорий риска (классов опасности) и критериев отнесения к ним объектов, отнесение объектов к определенной категории риска (классу опасности), внедрение модели поддержки перечней объектов в актуальном состоянии, обеспечение публичности и доступности перечней объектов, их категорий риска (классов опасности) и критериев отнесения к ним объектов;
  • создание системы сбора объективных данных, позволяющей вести учет причиненного вреда, определение индикаторов риска и показателей для внедрения «динамической модели», а также внедрение модели актуализации индикаторов риска и показателей для «динамической модели» в зависимости от изменений профилей риска;
  • переоценка на регулярной основе рисков в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов «больших данных»;
  • внедрение межведомственных карт рисков, проведение международных сопоставлений эффективности систем управления рисками.

Работа в рамках указанных направлений активно ведется начиная с 2016 года. Но с принятием Закона о госконтроле она перешла на новый, более высокий уровень, предполагающий формирование единой федеральной системы оценки и управления рисками.

Основы новой системы оценки и управления рисками

Базовым правилам управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава 5 Закона о госконтроле. Она содержит не только основы системы оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, но и категории риска причинения вреда (ущерба) и индикаторы риска нарушения обязательных требований, включая порядок отнесения объектов госконтроля (надзора), муниципального контроля к таким категориям и выявления индикаторов риска нарушения обязательных требований, а также правила учета рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Так, ст. 22 Закона о госконтроле предусматривает необходимость осуществления госконтроля (надзора), муниципального контроля на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты. Стоит отметить, что если из буквального толкования действующей редакции ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ следует, что применение риск-ориентированного подхода предусмотрено как возможность, а не обязанность (употребляется конструкция «может применяться»), то в новом Законе соответствующая норма предполагает обязательное использование риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении госконтроля (применяется формулировка «контроль (надзор) осуществляются»). Новый формат модели риск-ориентированного подхода будет пронизывать всю систему госконтроля (надзора), муниципального контроля, а не только влиять на частоту проведения плановых проверок.

Отметим, ранее систему управления рисками причинения вреда (ущерба) планировалось распространить только на государственный контроль (надзор) в РФ – упоминания в контексте применения такой системы о муниципальном контроле в первоначальной редакции Проекта Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Законопроект о госконтроле), который впоследствии стал Законом о госконтроле, не было. Но в процессе доработки текста документа было решено указать о применении системы оценки рисков и в отношении муниципального контроля, но с оговоркой, что в положении о виде муниципального контроля может быть установлено, что система оценки и управления рисками при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется. Однако такое решение не должно противоречить федеральному закону о виде контроля, а также общим требованиям к организации и осуществлению данного вида муниципального контроля. «В этом случае плановые контрольные (надзорные) мероприятия и внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся с учетом особенностей, установленных ст. 61 и 66 Закона о госконтроле», – указывается в ч. 7 ст. 22 Закона о госконтроле.

Кроме того, ст. 22 содержит определения понятий:

  • риск причинения вреда (ущерба) – вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям;
  • оценка риска причинения вреда (ущерба) – деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей;
  • управление риском причинения вреда (ущерба) – осуществление на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.

Контрольным (надзорным) органам предписано обеспечивать организацию постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба). А Правительству РФ – определить общие требования к порядку организации оценки риска причинения вреда (ущерба) при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, включая требования к установлению критериев и категорий риска, порядку отнесения объектов контроля к категориям риска, установлению индикаторов риска нарушения обязательных требований, порядку их выявления, источникам сведений, используемых при оценке риска, и порядку их сбора, обработки, анализа и учета, порядку информирования контролируемых лиц об отнесении объектов контроля к категориям риска, периодичности проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от категории риска (ч. 6 ст. 22 Закона о госконтроле).

Категории и индикаторы риска

В Законе о госконтроле сохранена предусмотренная Постановлением Правительства РФ № 806 система категоризации рисков. Как и сейчас, с 1 июля 2021 года (именно с этой даты вступит в силу большинство норм Закона о госконтроле) будет выделяться шесть категорий риска причинения вреда (ущерба):

  1. чрезвычайно высокий риск;
  2. высокий риск;
  3. значительный риск;
  4. средний риск;
  5. умеренный риск;
  6. низкий риск (ч. 1 ст. 23 Закона о госконтроле).

От отнесения объектов контроля к определенным категориям риска будут зависеть виды и периодичность проведения в отношении них плановых контрольных (надзорных) мероприятий. Категории риска будут определяться в положении о виде контроля соразмерно рискам причинения вреда (ущерба). Причем положением о виде контроля должно быть предусмотрено минимум три категории риска, одна из которых – категория низкого риска (ч. 2 ст. 23 Закона о госконтроле).

Заметим, в Законе о госконтроле не упоминается о классах (категориях) опасности, которые в настоящее время применяются наряду с категориями риска. Также нет зависимости периодичности проведения плановых проверок от уровня госконтроля (федеральный или региональный).

Общие ориентиры для установления периодичности плановых контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от категории риска отражены в таблице:

Категории риска Периодичность проведения плановых мероприятий Учет рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при проведении контрольных (надзорных) мероприятий
Чрезвычайно высокий риск Максимальная частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий – не менее одного, но не более двух контрольных (надзорных) мероприятий в год

Периодичность плановых контрольных (надзорных) мероприятий определяется по каждому виду контрольных (надзорных) мероприятий для каждой категории риска

Положением о виде контроля может быть установлено, что частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, определяется в рамках иных, за исключением одного года, периодов времени либо устанавливается в связи с наступлением определенных событий

Положением о виде контроля в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, могут устанавливаться сокращенные сроки проведения контрольных (надзорных) мероприятий, особенности их содержания, объем представляемых документов, инструментального обследования, проводимых испытаний, экспертиз и экспериментов

Высокий риск Средняя частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий – не менее одного контрольного (надзорного) мероприятия в четыре года и не более одного контрольного (надзорного) мероприятия в два года
Значительный риск
Средний риск Минимальная частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий – не менее одного контрольного (надзорного) мероприятия в шесть лет и не более одного контрольного (надзорного) мероприятия в три года
Умеренный риск
Низкий риск Плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся

Стоит отметить, что в первоначальной версии Законопроекта о госконтроле была предусмотрена иная периодичность плановых проверок: для объектов контроля из категории чрезвычайно высокого риска – не менее одного, но не более двух контрольно-надзорных мероприятий в год, если федеральным законом не предусмотрено установление режима постоянного государственного контроля (надзора); для объектов контроля, отнесенных к категориям высокого или значительного риска причинения вреда (ущерба), – не менее одного контрольно-надзорного мероприятия в четыре года и не более одного контрольно-надзорного мероприятия в год; для объектов контроля категорий среднего и умеренного риска – не менее одного контрольно-надзорного мероприятия в шесть лет и не более одного контрольно-надзорного мероприятия в два года. Но многие эксперты указывали на несовершенство исходного текста этих норм – в частности, Комитет Госдумы по безопасности и противодействию коррупции в своем заключении на проект отметил, что «такая правовая конструкция сама по себе нивелирует основы системы оценки и управления рисками и допускает возможность установить большую частоту проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий для объектов с наименьшей категорией риска». В процессе доработки текста документа соответствующие положения были скорректированы.

Важным нововведением Закона о госконтроле является норма о возможности освобождения контролируемого лица от проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в случае заключения договора страхования рисков причинения вреда (ущерба). Речь идет о договоре, объектом которого выступают имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения контролируемым лицом обязательных требований. Но такая возможность будет доступна только в случае ее закрепления в федеральном законе о конкретном виде контроля (ч. 9 ст. 25 Закона о госконтроле).

Отметим, в первоначальной редакции Законопроекта о госконтроле страхованию рисков причинения вреда (ущерба) была отведена отдельная статья, которая помимо расшифровки сути договора страхования предусматривала, что заключение контролируемым лицом со страховой организацией такого договора не может быть основанием для освобождения контролируемого лица от уголовной или административной ответственности за нарушения обязательных требований. Кроме того, в ней содержался открытый перечень требований для страховых организаций, желающих осуществлять страхование рисков причинения вреда (ущерба) контролируемыми лицами (например, обязательное членство в профессиональном объединении страховщиков, наличие не менее чем трехлетнего опыта ведения операций по страхованию гражданской ответственности граждан и организаций и т. п.). Также была закреплена обязанность страховой организации информировать контрольно-надзорные органы о заключении с контролируемым лицом договора страхования рисков причинения вреда (ущерба). Но в окончательный текст Закона о госконтроле эти нормы не вошли.

В целом не все эксперты поддерживают установление в Законе о госконтроле возможности освобождения контролируемого лица от проведения контрольно-надзорных мероприятий в случае заключения договора страхования рисков причинения вреда. Например, представители Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считают, что такое положение вызывает большие сомнения с точки зрения как равенства граждан и организаций (контролируемых лиц), так интересов обеспечения прав и законных интересов иных граждан и организаций. Они полагают, что это может препятствовать достижению заявленных целей Закона о госконтроле. С этим соглашаются и сотрудники Правового управления Аппарата Госдумы. «Неясно, как указанные проектируемые положения согласуются с целями государственного контроля (надзора), муниципального контроля по предупреждению и пресечению причинения вреда, а также их направленностью на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям», – подчеркивалось в заключении Правового управления на Законопроект о госконтроле.

Что касается критериев риска, то в соответствии с Законом о госконтроле они должны учитывать:

  • тяжесть причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (такая оценка проводится на основе сведений о степени тяжести фактического причинения вреда, ущерба в подобных случаях, потенциальном масштабе распространения вероятных негативных последствий, влекущих его причинение, с учетом сложности преодоления таких последствий);
  • вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (учитываются предшествующие данные о фактическом причинении вреда (ущерба) вследствие наступления событий, вызванных определенными источниками и причинами риска причинения вреда (ущерба), по различным видам объектов контроля с выделением видов объектов контроля, характеризующихся схожей или различной частотой случаев фактического причинения вреда (ущерба);
  • добросовестность контролируемых лиц (оценивается с учетом сведений о: реализации контролируемым лицом мероприятий по снижению риска причинения вреда и его предотвращению; наличии внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля; предоставлении контролируемым лицом доступа контрольному (надзорному) органу к своим информресурсам; независимой оценке соблюдения обязательных требований; добровольной сертификации, подтверждающей повышенный необходимый уровень безопасности охраняемых законом ценностей; заключении контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда или ущерба).

Напомним, действующая в настоящее время модель определения критериев отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска ориентируется только на тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юрлицами и ИП установленных требований и вероятность их несоблюдения. О добросовестности в п. 6 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утв. постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806, не упоминается.

По новым правилам, критерии риска, основанные на достоверных сведениях, характеризующих уровень риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере, а также практику соблюдения обязательных требований в рамках вида контроля, должны обеспечивать возможность контролируемому лицу самостоятельно оценивать правомерность отнесения его деятельности или принадлежащих ему иных объектов контроля к соответствующей категории риска.

Для принятия решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия будет необходима разработка индикаторов риска нарушения обязательных требований. Под последними понимается соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Перечень таких индикаторов по видам контроля, включая порядок их выявления, будет утверждать для вида федерального контроля – федеральный орган исполнительной власти и госкорпорация (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти), для вида регионального контроля – высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, а для вида муниципального контроля – представительный орган муниципального образования.

Также в Законе о госконтроле прописан порядок отнесения объектов госконтроля (надзора), муниципального контроля к категориям риска и выявления индикаторов риска нарушения обязательных требований. Для этого контрольные (надзорные) органы смогут использовать сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства РФ из любых источников, обеспечивающих их достоверность. Например, это могут быть сведения, собранные в ходе проведения профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий, использования специальных режимов госконтроля (надзора), полученные от госорганов, органов местного самоуправления и организаций в рамках межведомственного информационного взаимодействия, при реализации полномочий в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности, из представленной отчетности, по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг, из обращений граждан и организаций (включая контролируемых лиц), из сообщений СМИ, а также сведения, содержащиеся в информресурсах, в том числе обеспечивающих маркировку, прослеживаемость, учет, автоматическую фиксацию информации. Перечень таких сведений об объектах контроля является открытым (ч. 1 ст. 24 Закона о госконтроле).

Замечания и предложения

В процессе общественного обсуждения Законопроекта о госконтроле, а также в ходе его рассмотрения в Госдуме были высказаны некоторые замечания и предложения относительно применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. В частности, указывалось на то, что:

  • в принципах госконтроля (надзора) не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
  • практически не раскрывается методология риск-ориентированного подхода, отсутствует единая для всех сфер методика, а также четкие и однозначные критерии отнесения к категориям потенциальных рисков по каждому виду государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
  • модель оценки рисков не конкретизируется в нормах, что может вызвать значительные затруднения при правоприменении, так как расширяются пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил в действиях контролирующих органов и их должностных лиц;
  • могут возникнуть риски подмены формирования риск-ориентированного подхода, то есть контроля на основе учета рисков причинения ущерба (вреда), созданием правовых условий для манипулирования («управления») рисками при определении категорий риска для объектов контроля;
  • неясно, как будут соотноситься принимаемые нормы с уже используемой системой риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля, надзора (например, могут ли использоваться для проведения самообследования ранее разработанные проверочные листы и т. д.).

Кроме того, предлагалось четко прописать критерии и индикаторы риска, необходимые для изменения ранее присвоенной объекту категории риска. «Например, в настоящее время в ряде видов контроля (надзора) для повышения категории риска, а, значит, и ужесточения интенсивности проверок, достаточно совершить всего одно или два любых правонарушения. Такой подход не учитывает масштаб несоблюдения обязательных требований, существенность допущенных нарушений с точки зрения обеспечения защиты охраняемых законом ценностей. Повышение категории риска в указанном случае должно основываться на выявлении систематических и существенных нарушений», – подчеркивали эксперты.

Некоторые замечания были учтены при доработке текста документа, а остальные так и не нашли в нем отражения. Не исключено, что ряд вопросов будет дополнительно урегулирован в сопутствующих Закону о госконтроле федеральных законах и подзаконных нормативных актах.

***

В начале прошлой недели заместитель Председателя Правительства РФ Дмитрий Григоренко в ходе совещания Президента РФ с членами Правительства РФ указал в качестве одного из приоритетов новой системы госконтроля (надзора) обязательное введение риск-ориентированного подхода при назначении проверок. «Эта норма важна чем? Тем, что теперь все контрольно-надзорные органы в Российской Федерации будут обязаны вести риск-ориентированный подход. Соответственно, все причины нарушений и виды рисков попадут в реестр, и будет прозрачна и понятна причина назначения и проведения проверок. Тем самым, если исключаешь причину, то, естественно, исключаешь непосредственно саму проверку», – подчеркнул он.

Минэкономразвития России также считает создание полноценной системы анализа и учета рисков одним из ключевых положений Закона о госконтроле. По данным министерства, если сейчас риск-ориентированный подход применяется в 34 видах контроля, то после вступления в силу закона он будет распространяться более чем на 200 видов госконтроля.

Применение риск-ориентированного подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности позволит не только увеличить охват потенциальных нарушителей обязательных требований, но и снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям. При этом и контрольно-надзорные органы смогут сосредоточить свои усилия и ресурсы на проведении контрольно-надзорных мероприятий на объектах, нарушение обязательных требований на которых несет наибольшую угрозу и опасность причинения ущерба.

Укоренение риск-ориентированного подхода в российском законодательстве и следование тем нормам, которые направлены на его реализацию, позволят создать благоприятные условия для оздоровления делового и инвестиционного климата в России.

Записи созданы 8837

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Похожие записи

Начните вводить, то что вы ищите выше и нажмите кнопку Enter для поиска. Нажмите кнопку ESC для отмены.

Вернуться наверх