Система местного самоуправления

Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура *

<*> Karasev A.T., Elkina A.V. The system of local government in the Russian Federation: concept, structure.

Карасев Анатолий Тихонович, профессор кафедры конституционного права УрГЮА, доктор юридических наук, профессор.

Елькина Александра Вячеславовна, соискатель кафедры конституционного права УрГЮА.

В статье рассмотрено местное самоуправление в РФ как системное образование. Определены элементы системы, их взаимосвязи, а также признаки: единство, самостоятельность, открытость и динамичность.

Ключевые слова: местное самоуправление, система, элементы, единство, самостоятельность, открытость.

The article deals with local government in Russia as a systemic education. The elements of the system, their interrelationships, as well as signs of: unity, independence, openness and dynamism.

Key words: the local government system, the elements, unity, independence and openness.

Системные представления об окружающей человека действительности развивали многие великие ученые: Н. Коперник, Г. Галилей, И. Ньютон, К. Линней, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс, В. Ленин, А. Богданов, Л. фон Берталанфи. Большой научный вклад в развитие теории систем внесли Н. Винер, И. Блауберг, М. Месарович, А. Уемов, Ю. Урманцев, В. Садовский, Ю. Черняк, У. Эшби и многие другие. Термин "система" употребляется в разных значениях. Так, под системой понимается: "комплекс элементов, находящихся во взаимодействии" <1>; "нечто такое, что может изменяться с течением времени", "любая совокупность переменных… свойственных реальной логике" <2>; "множество элементов с соотношением между ними и между их атрибутами" <3>; "совокупность элементов, организованных таким образом, что изменения, исключения или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах" <4>; "взаимосвязь самых различных элементов", "все состоящее из связанных друг с другом частей" <5>; "отображение входов и состояний объекта в выходных объекта" <6> и т.п.

<1> Берталанфи Л. История и статус общей теории систем // Системные исследования: Ежегодник. М., 1973. С. 29.
<2> Агошкова Е.Е., Ахлибининский Б.В. // Вопросы философии. М., 1998. N 7. С. 170 — 179.
<3> Холл А.Д., Фейджин Р.И. Определение системы // Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 252 — 282.
<4> Топоров В.Н. Семантика и структура. М., 1983.
<5> Бир С. Кибернетика и управление производством. М., 1965.
<6> Месарович М. Теория иерархических многоуровневых систем. М., 1973. С. 125 — 140.

Современные исследователи продолжают развивать идеи своих предшественников. Так, например, В.Н. Волкова и А.Л. Денисов говорят о 30 определениях понятия "система" <7>.

<7> Волкова В.Н., Денисов А.Л. Основы теории систем и системного анализа. СПб., 1997.

Единого определения для понятия "система" нет и в настоящее время, но тем не менее все же более распространенным является определение, когда под системой понимают целостное образование, организованное в определенную структуру и взаимодействующее как самостоятельное целое с другими целостными образованиями.

Отличительным свойством системы является ее целостность. Комплекс объектов, рассматриваемых в качестве системы, представляет собой некоторое единство, целостность, обладающую общими свойствами и поведением. Система проявляется как целостный материальный объект, представляющий собой закономерно обусловленную совокупность функционально взаимодействующих элементов. Элементы осуществляют непосредственное участие в создании системы: без них, даже без какого-либо одного элемента, система не существует. Элемент есть далее неразложимый компонент системы при данном способе ее рассмотрения. Элементы определяют сам характер связи внутри системы, т.е. природа и количество элементов обусловливают способ (структуру) их взаимосвязи.

Как и любое понятие, система конкретизируется в процессе рассмотрения ее основных свойств. Можно выделить четыре основных свойства:

  1. система есть, прежде всего, совокупность элементов, которые при определенных условиях могут рассматриваться как системы; элементы являются всегда относительно самостоятельным целым, и если существуют элементы, то существует и система;
  2. наличие существенных связей между элементами и (или) их свойствами, превосходящих по мощности (силе) связи этих элементов с элементами, не входящими в данную систему. Под существенными связями понимаются такие, которые закономерно, с необходимостью, определяют интегративные свойства;
  3. наличие определенной организации, что проявляется в снижении степени неопределенности;
  4. наличие качеств (свойств), которые присущи системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности.

Система подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенной упорядоченной связи и образуют в силу этого некоторую целостность <8>. Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в Российской Федерации.

<8> Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2007. С. 42.

Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина "система местного самоуправления". С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать "совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей" <9>. По-другому подходят к определению системы местного самоуправления И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления — это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций <10>. Наиболее полной представляется точка зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни <11>.

<9> Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 40.
<10> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002. С. 48.
<11> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010. С. 141.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно. Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно не зависит от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании <12>.

<12> Там же. С. 133 — 134.

В качестве элементов системы местного самоуправления можно выделить следующие.

  1. Формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования (глава 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее — Закон 2003 г. N 131-ФЗ <13>)), в совокупности которых особое место занимают: местный референдум (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), отзыв выборных лиц местного самоуправления (ст. 24) и другие.

<13> Российская газета. N 202. 08.10.2003.

В этой группе особую роль играют муниципальные выборы. Это такая форма прямой демократии, которая обеспечивает непосредственное участие граждан в формировании выборных органов местного самоуправления и избрании выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона 2003 г. N 131-ФЗ должны основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.

Прежде всего, это — законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в процессе осуществления местного самоуправления.

Второй принцип — добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не могут принуждать граждан к участию в этом.

  1. Следующий элемент — это деятельность органов местного самоуправления, включающая в себя: выборные коллегиальные органы (представительный орган, ст. 35), выборные единоличные органы (глава муниципального образования, ст. 36), невыборные, сформированные (назначенные) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (глава местной администрации, местная администрация, ст. 37) <14>.

<14> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указанная работа. С. 133 — 134.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется исходя также из задач и функций местного самоуправления.

Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействий, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т.д. Существуют и внешние управленческие отношения с органами государственной власти, например, при исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий (с органами государственной власти).

  1. Значимым элементом системы местного самоуправления выступают инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанные с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.). Инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении — это та деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.
  2. Не менее важным элементом является и деятельность муниципальных служащих. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) <15>, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.

<15> Российская газета. N 47. 07.03.2007.

Кроме внутренних структурообразующих взаимосвязей каждая целостная система должна иметь и свои собственные индивидуальные параметры, позволяющие ей на равных взаимодействовать с другими системами. Таким атрибутом системы местного самоуправления является прежде всего ее самостоятельность. "Под самостоятельностью местного самоуправления, — отмечает А.А. Замотаев, — следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими" <16>. Предпосылкой же целостной системы является ее неоднородность и противоречивость <17>. Неоднородность элементов системы местного самоуправления не должна быть продиктована лишь оценками их совместимости и целесообразности сочетания в единой системе. Взаимосвязь элементов системы предполагает реальность и объективную возможность их совместного сосуществования. Неоднородность этих компонентов вызывает действие противоречивых сил, способствующих сцеплению компонентов, движению и развитию всей системы.

<16> Замотаев А.А. Государственная власть и местное самоуправление в России // Проблемно-тематический сборник. М., 1998. С. 65.
<17> Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 65.

Как любой социальной системе, местному самоуправлению свойственна открытость, то есть способность адаптироваться к окружающей среде и воспринимать из нее полезные для развития системы свойства. Под влиянием окружающей среды проявляется такое свойство системы местного самоуправления, как самоорганизация. По словам Б.Г. Юдина, "самоорганизующиеся системы — это системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, и, действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения" <18>. Особенностью проявления самоорганизации системы местного самоуправления является осуществление ее в рамках правовых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой-то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет собой "…динамическую, в известной степени саморегулирующуюся, самонастраивающуюся систему" <19>.

<18> Юдин Б.Г. Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.

Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура *

С. 360 — 361.
<19> Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 182.

Система местного самоуправления — это саморегулируемая система, способная при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, а также выбирать одну из возможных линий поведения <20>. Особенностью проявления системы местного самоуправления является осуществление ее в рамках правовых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой-то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет собой "…динамическую, в известной степени саморегулирующуюся, самонастраивающуюся систему" <21>.

<20> Юдин Б.Г. Методологические проблемы исследования самоорганизующихся систем. В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С. 360 — 361.
<21> Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 182.

Система местного самоуправления не сможет самостоятельно отрегулироваться, если внутри нее не будет устойчивости — т.е. когда система возвращается к исходному состоянию после прекращения воздействия, которое вывело ее из этого состояния. Устойчивость проявляется в виде способности приспосабливаться к изменяющимся условиям, и в этом случае очень важно установить все связующие элементы системы, принципы, то есть общие правила, по которым действуют все элементы системы, но не как автономные образования, а как единый организм. Устойчивость достигается в результате многократного взаимодействия элементов в рамках системы по единым принципам. Только в совокупности всех этих аспектов система местного самоуправления сможет выполнить свое предназначение и обеспечить устойчивость жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Местное самоуправление в РФ

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

  • Конституция Российской Федерации,

  • общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации,

  • федеральные конституционные законы,

  • Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),

  • конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,

  • уставы муниципальных образований,

  • решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан,

  • иные муниципальные правовые акты.

  • Европейская хартия местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

16.Система местного самоуправления в Российской Федерации.

Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Р Ф и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения.

Кроме того, федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ и субъектов РФ с предоставлением им соответствующих субвенций и подконтрольностью органам государственной власти, а также осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

местный референдум

муниципальные выборы

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления

голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования

сход граждан

правотворческая инициатива граждан

территориальное общественное самоуправление

публичные слушания

собрание граждан

конференция граждан (собрание делегатов)

опрос граждан

обращения граждан в органы местного самоуправления

наказы избирателей

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В РФ существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район — несколько городских и/или сельских поселений

сельское поселение — один или несколько сельских населенных пунктов

городское поселение — один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района

внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003—2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

представительный орган муниципального образования

глава муниципального образования

местная администрация

контрольный орган муниципального образования

Понятие и система местного самоуправления в РФ

Среди современных систем местного самоуправления выделяются в качестве основных следующие четыре: англосаксонская, романо-германская, иберийская и советская.

Англосаксонская система характеризуется наличием органов местного самоуправления на всех уровнях административно-территориального деления страны. В США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Канаде и др. странах, использующих эту систему, население графств, округов, избирают представительные органы в лице советов. Члены советов создают отраслевые комиссии, комитеты по управлению делами подведомственной территории.

Кроме советников население избирает различного рода должностных лиц, (шерифа, казначея, атторнея и др.).

В низовых единицах с небольшим числом жителей (приходы в Великобритании, тауны в США) советы не избираются.

Местное самоуправление в России

Основным органом управления здесь являются собрания жителей.

Городское самоуправление в этой системе представлено советом, избираемым населением, и мэром, избираемым либо населением, либо советом.

В англосаксонской системе, что составляет важную ее особенность, отсутствует институт назначаемых центром на места чиновников для контроля за деятельностью советов.

В отличие от англосаксонской системы, романо-германскую модель характеризует использование как местного самоуправления, так и местного управления. В странах, которым она присуща (Франция, Италия, Болгария, Польша, Турция, Сенегал) и те, и другие органы функционируют в различном сочетании. В одних административно-территориальных единицах используют только органы местного самоуправления, в других только органы местного управления, а в третьих одновременно и те, и другие.

Такое сочетание обусловливается двумя факторами. Во-первых, различением естественных и искусственных административных территорий, т.е. общинного и регионального уровня административно-территориального деления, и, во-вторых, признанием или непризнанием искусственной административно-территориальной единицы территориальным коллективом.

На общинном, т.е. коммунальном уровне (села, города) власть осуществляют органы местного самоуправления в лице избираемого жителями территории совета и мэра, избираемого либо советом, либо жителями.

Что касается регионального уровня (область, район, округ, воеводство и др.), то здесь существует в основном два варианта. Если административно-территориальная единица не признана территориальным коллективом, то в ней властные функции осуществляет назначенный центром чиновник, представляющий орган местного управления (губернатор в Турции, воевода в Польше, управитель в Болгарии, суперпрефект во Франции).

Если административно-территориальная единица признана законом территориальным коллективом, то в ней публичную власть осуществляют как выборный орган местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник.

Классическим примером реализации романо-германской модели является Франция. Как уже отмечалось в этой стране административно-территориальное деление состоит из четырех звеньев – коммуна, округ, департамент и регион. Три последних являются искусственными, образованиями, из которых в соответствии с законом территориальными коллективами признаны департамент и регион.

В коммунах власть осуществляют органы местного самоуправления в лице советов и мэров.

В округах, которые не имеют статуса территориального коллектива, власть принадлежит органам местного управления в лице назначаемого суперпрефекта.

В департаментах и регионах властные полномочия реализуют как органы местного самоуправления (генеральные и региональные советы), так, и органы местного управления (префекты): префекты по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть и контроль за законностью действий муниципальных органов.

Иберийскаясистема местного самоуправления используется в странах Латинской Америки. Население административных единиц (муниципий) этих стран избирает совет и главное должностное лицо (алькальд, регидор, мэр, префект). Последний является председателем совета, его исполнительным органом и уполномочен центральной властью быть ее представителем в данной муниципии.

Соединения в одном лице главы муниципии полномочий местного самоуправления и местного управления составляет одну из особенностей иберийской системы местного самоуправления.

Советская система использовалась в бывших и используется в нынешних странах социализма (КНР, Вьетнам, Куба). При советской системе избираемые населением советы выступают в качестве полновластных органов государственной власти. Иначе говоря, по способу формирования советы являлись и являются органами местного самоуправления, а по своему правовому статусу органами государственной власти. Для выполнения управленческих функций советы избирают исполнительные комитеты, в качестве органов государственного управления в данной административно-территориальной единице.

По сути, система советов является системой огосударствления местного самоуправления.

К началу лекции

Дата добавления: 2017-10-25; просмотров: 845; Опубликованный материал нарушает авторские права? | Защита персональных данных |

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском:

Записи созданы 1517

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Похожие записи

Начните вводить, то что вы ищите выше и нажмите кнопку Enter для поиска. Нажмите кнопку ESC для отмены.

Вернуться наверх